2022年12月19日，中共中央、国务院印发了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“《意见》”），共提出二十条政策举措，内容涵盖“一条主线”“四个制度”“四项措施”，为国家搭建数据基础制度体系、完善数据权益保护、激发数字经济市场活力以及促进数据产业高质量发展等提供了宏观性的政策指引。本文旨在对《意见》进行全方位详细解读，以供广大读者参考。
一、一条主线
数据是继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大生产要素，具有促进生产力、产生收益并参与分配的经济价值。在数字产业化背景下，个人、企业、社会、国家等主体对数据有着不同的利益诉求，传统产权、流通、分配、治理制度已不能适应数字产业化的新要求，我国亟需构建起与数字产业发展相适应的生产关系，解放和发展数字生产力。基于此，《意见》首先提出，以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线，以实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利为目标，构建起中国特色的数据基础制度体系。
二、四个制度
（一）数据产权制度
数据是一种新型生产要素，具有无形性、非消耗性等特点，数据要素产权不清晰、权利属性不明确和数据交易规则的缺失严重制约了我国数据要素市场的形成和数据价值的挖掘。因此，《意见》提出，国家拟从三个维度建立健全数据产权制度体系，分别为数据产权三权分置制度、分类分级确权授权制度以及参与方权益保护制度。
1.建立数据产权三权分置制度
国家拟搭建数据数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权三权分置的产权制度，根据数据来源、数据生成与数据开发应用的特征分别界定数据生产、流通、使用环节中各方的权利，推进非公共数据“共同使用、共享收益”的市场化模式。本制度的一大亮点是淡化所有权、强调数据使用权与使用权的流通。
2.推进公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权机制
（1）推进公共数据授权使用。《意见》界定了公共数据的范围，即各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据。企业采集的数据如果包含“公共利益”或与公共服务相关，则应定位为公共数据而非企业数据。[1]此外，《意见》指出，公共数据的授权使用需以保护个人信息安全及确保公共利益为前提。在此前提下，国家将探索用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用；用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用；涉密不予开放使用。
（2）加强企业数据供给激励。《意见》在界定企业数据的范围时，采取的是“产生+排除”方式，即“对于企业在生产经营过程中获得的非个人信息与公共利益数据，保障和激励其依法持有、使用、收益的权利。”鼓励国有企业、龙头企业、互联网平台与中小微企业双向公平授权、共同合理使用，通过合规流通为市场带来高质量的数据供给。推动数据产业标准的制定，发展数据分析服务产业。此外，约定和监督政府部门获取企业数据的合规合法性。
（3）探索个人数据受托机制。《意见》再次强调了对于个人信息数据收集的“明示授权”[2]、“最小”[3]的要求，并指出不得 “一揽子收集”、强制同意、过度收集个人信息。另外，探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制。
3. 健全参与方权益保护制度
一方面，建立健全相关机制，保障各参与方对数据及其衍生产品（如数据分析结果）的获取、复制、使用、加工、管理、流通和收益等权益；另一方面，完善在参与方发生企业合并分立等主体资格变化时权利义务的转移与承接制度建设。
（二）数据流通交易制度
国家发展改革委相关负责人表示，由于数据特性复杂，数据交易存在确权难、定价难、互信难、监管难等挑战。因此，《意见》提出，国家将建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，从规则、市场、生态、跨境等4个方面构建适应我国制度优势的数据要素市场体系。
1.完善数据全流程合规与监管规则体系
基于现有的监管规则，国家将：（1）建立数据流通准入规则；（2）明确数据流通方式，即数据处理者可在场内、场外开放、共享、交换、交易数据；（3）加强数据质量标准化、采集和接口标准化建设与企业认证制度；（4）探索数据定价机制，公共数据按政府指导价有偿使用，企业数据与个人数据由市场自主定价；（5）加强合规体系建设和监管，打击黑市交易与非法流通。
2.构建规范高效的数据交易场所
据不完全统计，截至2022年底，国内由副省级以上政府牵头组建的数据交易场所已超过30所。本次《意见》进一步提出，一方面，国家将继续推动构建国家级、区域级及行业性的数据交易场所体系（场内数据集中交易场所），完善配套规则、制度，推进交易场所与数据商功能分离，并鼓励各参与方进场交易；另一方面，构建场内集中交易与场外分散交易的多层次市场交易体系，开发集约高效的数据流通基础设施。[4]
3.培育数据要素流通和交易服务生态
重点培育两类主体：第一类为数据商，为数据交易双方提供数据产品开发、发布、承销和数据资产的合规化、标准化、增值化服务，特别是针对智能制造、节能降碳、绿色建造、新能源、智慧城市等重点领域。第二类为第三方专业服务机构，服务项目包括数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等。这两类主体均为加快培育数据要素市场不可缺少的重要组成部分。
4.构建数据安全合规有序跨境流通机制
（1）开展国际交流，主要针对数据交互、业务互通、监管互认、服务共享等方面。
（2）参与制定国际标准：以《全球数据安全倡议》为基础，参与数据流动、数据安全、认证评估、数字货币等国际规则和数字技术标准制定。
（3）支持外资进入准入领域。
（4）探索数据跨境流动方式，主要针对跨境电商、跨境支付、供应链管理、服务外包等典型应用场景。
（5）依法依规开展国家安全审查，主要针对影响或者可能影响国家安全的数据处理、数据跨境传输、外资并购等活动。另外，按照对等原则，对维护国家安全和利益、履行国际义务相关的属于管制物项的数据依法依规实施出口管制。
（6）构建数据跨境流动监管机制，反对数据霸权和数据保护主义，应对数据领域“长臂管辖”。
（三）数据收益分配制度
为了充分发挥市场在数据资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，《意见》指出，将进一步扩大数据要素市场化分配渠道，并完善收据要素收益再分配调节机制。
1.初次分配
数据价值收益按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则进行初次分配，由市场评价贡献，并按贡献决定报酬。促进收益向价值创造者合理倾斜，通过分红、提成等方式确保数据价值的开发挖掘、内容采集、加工、流通、应用等各环节投入者均有所回报，由此反向激励数据价值的创造和实现。
2.再分配
以保障公平为目的，在市场决定初次分配的基础上，通过政府宏观调控促进价值收益再分配，由此保障公共利益和相对弱势群体。一方面，通过政府引导调节，搭建公共数据资源开放收益分享机制，鼓励企业依托于公共数据提供公益服务，承担社会责任，以此应对数字化经济转型过程中的各类风险，防止资本无序扩张发展为垄断；另一方面，通过统筹使用资金资源开展数据知识普及和培训，缩小不同区域间、人群间的数字鸿沟，促进社会公平、共同富裕。
（四）数据安全治理制度
为了更好地搞活数字经济，释放数字产业生产活力，需要完善和发展同数字产业发展相适应的治理制度。基于此，《意见》指出，国家将完善和创新政府、企业、社会多方协同的治理制度。
1.创新政府治理机制
《意见》指出，未来将从五个方面完善和创新政府治理监管机制，分别为：分行业跨行业协同监管与容错纠错机制；数据要素生产流通使用全过程的合规公证、安全审查、算法审查、监测预警制度；数据流通和交易负面清单等流通监管制度；反垄断和反不正当竞争；网络安全等级保护制度。
2.压实企业责任意识和自律意识
其一，在数据来源、数据产权、数据质量、数据使用等，推行面向数据商及第三方专业服务机构的数据流通交易声明和承诺制；其二，严格规制企业垄断行为，严控企业利用数据、算法等技术手段排除、限制竞争；其三，建立健全数据要素登记及披露机制，规制数据垄断，促进公平竞争。
3.发挥行业协会等社会力量
社会力量在市场建设中的作用是不容忽视的，为了更好地促进数据流通交易，《意见》指出，应当建立起完善的市场信用体系，完善数据交易失信行为认定、守信激励、失信惩戒、信用修复、异议处理等机制。同时，建立举报投诉和争议仲裁渠道，为争议的快速有效化解提供畅通机制。
三、四项措施
制度的有效实施离不开强有力的保障措施。对此，《意见》在最后提出从组织领导、产业扶持、试点探索及制度建设四个方面加强对数据产业保障措施建设。在产业扶持方面，国家未来将加大对数据产业的扶持，引导创业投资流向数据产业，为数据企业提供多样化的征信融资服务。在试点探索方面，在浙江等地区以及有条件的行业、企业先行先试，发挥自贸港、自贸区的开放平台作用，以点带面地推动数据基础制度建设。最后，在制度建设方面，构建基础制度的同时完善关键环节的政策和标准，加强理论研究和立法研究，完善法律制度。
结语
习近平总书记强调，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。本次《意见》提出的二十条政策举措，从目标、制度及保障等三个大的方面初步搭建起了我国数据基础制度体系，无疑将为激发数据市场要素、促进数据产业高质量发展大大增益。未来，国家势必将出台更多监管规则制度，相关主体应当时刻保持关注，对内部数据合规性管理体系的建设与创新予以足够重视，适时进行动态调整。
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[1]这是因为《意见》在界定企业数据的范围时采取了“产生+排除”方式，将企业在生产经营过程中获得的公共利益数据排除在企业数据的范围之外，因此，这部分数据应归属于公共数据。
[2]数据收集的“明示授权”原则是指以明确易懂的方式公开收集个人健康医疗数据的目的、方式、范围
[3]数据收集的“最小性”原则是指，数据收集者只能收集实现产品或服务的功能所必需的最低频率和最少数量的数据。
[4]根据《构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用—国家发展改革委负责同志答记者问》，此处开发数据流通基础设施是指：探索建设全国一体化数据要素登记存证平台，推进数据要素领域创新平台布局，立体化推动“东数西算”工程，形成“算力”和“数据”相结合的数据产业生态体系。
作者 商轶君
责编 单琦
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